Das „Persönliche Budget“ für Menschen mit Behinderungen
aus Sicht der Bundesregierung
Rede von Rainer Wilmerstadt, Ministerialdirektor im Bundesministerium
für Gesundheit und Soziale Sicherung
anlässlich der Fachtagung beim Deutschen Verein für öffentliche
und private Fürsorge
„Umsetzung und Fortentwicklung des SGB IX – Das persönliche
Budget für Menschen mit Behinderungen“
am 07. November 2003 in Frankfurt a.M.
Meine sehr geehrten Damen und Herren,
gerne war ich bereit, der Einladung des Deutschen Vereins zu folgen
und anlässlich Ihrer heutigen Fachtagung zum Thema „Das persönliche
Budget für Menschen mit Behinderung aus der Sicht der Bundesregierung“
zu referieren.
Für die Bundesregierung sind persönliche Budgets unverzichtbare
Bestandteile des Paradigmenwechsels in der Politik für behinderte
Menschen. Sie stellen eine besondere Ausprägung des Wunsch- und
Wahlrechtes behinderter Menschen dar und sind hervorragend geeignet,
die selbstbestimmte Teilhabe behinderter Menschen am Leben in unserer
Gesellschaft zu unterstützen und zu fördern. Der ausdrücklichen
gesetzlichen Normierung des persönlichen Budgets als neue Leistungsform
in § 17 Abs. 1 Nr. 4 SGB IX liegt die Erkenntnis zugrunde, dass
das Sachleistungsprinzip im Rahmen der Förderung der Selbstbestimmung
bei behinderten Menschen zunehmend an Grenzen stößt.
Aber - und das will ich gleich am Anfang sagen - wir betrachten das
persönliche Budget nicht als Zaubermittel und schon gar nicht als
Wunderwaffe zur Lösung der Haushaltsprobleme der Kommunen. Es ist
- je nach Ausgestaltung - sicherlich auch ein Steuerungsinstrument und
deshalb erwarten wir, dass sich bei seiner breiten Einführung neue
Angebotsstrukturen entwickeln. Dies zeigen auch die Erfahrungen in den
Ländern, in denen bereits mit persönlichen Budgets gearbeitet
wird. Diese Folge tritt insbesondere dann ein, wenn das Ergebnis des
wirtschaftlichen und sparsamen Umgangs mit dem Budget dem Inhaber des
Budgets zugute kommt. Es ist deshalb auch zu erwarten, dass mit Hilfe
dieses Instruments die Entwicklung der Kosten in der Eingliederungshilfe
für behinderte Menschen positiv beeinflusst werden kann. Denn die
dort absehbaren Kostenprobleme der kommunalen Haushalte ergeben sich
vor allem dann, wenn es zu dem befürchteten Anstieg der stationär
betreuten volljährigen behinderten Menschen von 162.000 zu Beginn
des Jahres 2002 auf 190.000 zu Beginn des Jahres 2007 kommt. Gelingt
es mit dem persönlichen Budget, den dann notwendigen Ausbau stationärer
Strukturen signifikant zu beeinflussen, der sogar längerfristig
stationäre Strukturen abzubauen, könnte hierdurch dem Kostenanstieg
in der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen effizient entgegengewirkt
werden.
Einige Leistungsträger - z.B. der Landschaftsverband Rheinland
– haben dies erkannt, stehen dem persönlichen Budget positiv
gegenüber und steuern auf ambulante Wohnformen um - eine Richtung,
die im Übrigen von Verbänden und Organisationen behinderter
Menschen schon lange eingefordert wird.
Wodurch zeichnen sich persönliche Budgets aus?
Sie sind dadurch gekennzeichnet, dass die individuellen Bedarfe eines
behinderten Menschen ermittelt werden und ihm die erforderlichen Mittel
zur eigenverantwortlichen persönlichen Verwendung zur Verfügung
gestellt werden. Der behinderte Mensch kann damit selbst entscheiden,
welche Hilfen für ihn am besten sind sowie welcher Dienst und welche
Personen ihm zu dem von ihm gewünschten Zeitpunkt eine Leistung
erbringen. Das - meine Damen und Herren - ist das wiederum von Verbänden
und Organisationen behinderter Menschen geforderte Arbeitgebermodell.
Dies haben wir mit dem SGB IX als eine Form für die Ausführung
von Teilhabeleistungen etabliert. Zwar sollen wegen der geringen Erfahrungen,
die wir in Deutschland hiermit haben, Modellprojekte entwickelt werden.
Die Bewilligung ist jedoch nicht davon abhängig. Dort, wo das persönliche
Budget entscheidungsreif ist - und da kann ich mir viele Teilhabeleistungen
vorstellen - kann es auch ohne vorherige Modellprojekte bewilligt werden.
Was ist bisher geschehen?
Da gab es ein Modellprojekt in Rheinland-Pfalz, das nicht durch das
SGB IX initiiert war. Und da gibt es dann einige sehr interessante Projekte
und einige mehr oder weniger zögerliche Versuche. Hier können
Sie gespannt sein auf die Ausführungen von Frau Prof. Wacker und
Frau Dr. Holuscha.
Nur, und da setzt meine Kritik an, 2 Jahre und fast 4 Monate sind jetzt
seit dem Inkrafttreten des SGB IX verstrichen, mit in Puncto Modellvorhaben
nicht messbaren Ergebnissen. Das lag und liegt sicherlich zu einem großen
Teil an der teils kritischen und ablehnenden Haltung jedenfalls einiger
Rehabilitationsträger. Und jetzt komme ich in Versuchung, zu einem
meiner Lieblingsthemen überzugehen: den Barrieren in den Köpfen.
Die „Rehaprofis“ müssen endlich begreifen, dass die
Zeit vorbei ist, in der sie den Menschen von ihnen vorgefertigte „Maßnahmenpakete“
vorsetzen konnten.
Ausschlaggebend sind die berechtigten Wünsche des behinderten Menschen.
Das persönliche Budget ist hierfür die sichtbarste Ausdrucksform,
denn für seine Bildung müssen die persönlichen Bedarfe
festgestellt werden und diesen bedarfsgerechte Leistungsentgelte, Gutscheine
oder Ziehungsrechte zugeordnet werden. Manche Rehabilitationsträger
waren von Beginn an aufgeschlossen. Bei anderen ist die Einsicht gereift
- auch mit Blick auf Einsparpotentiale z. B. bei Verwaltungskosten.
Ich habe mich jedenfalls sehr gefreut und begrüße diese Entscheidung
nachdrücklich, dass die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte
bei allen Anträgen jetzt auch die Möglichkeit der Ausführung
als persönliches Budget prüfen will.
Das SGB IX hat - neben vielen anderen richtungsweisenden Vorgaben -
noch eine weitere wichtige Form der Leistungserbringung geschaffen.
Ich meine die Komplexleistung. Sie spiegelt - wenn Sie so wollen - für
die Leistungsempfänger wieder, was wir uns in der Umsetzung der
§§ 10 bis 12 als Koordinierung und Kooperation vorstellen:
Leistungserbringung auch bei Beteiligung mehrerer Rehabilitationsträger
- bei der Komplexleistung aus einer Hand - und ansonsten wie aus einer
Hand. Bei der Komplexleistung erbringt also ein Träger die Gesamtleistung
und klärt intern mit anderen beteiligten Leistungsträgern
die auf diese entfallenden Leistungsanteile - übrigens ein hervorragendes
Instrument zur Überwindung unbefriedigender Schnittstellen im gegliederten
System der Sozialleistungsträger, das ich durchaus für ausbaufähig
und ausbauerforderlich halte, wenn es jetzt nicht sehr bald zu akzeptablen
Selbstverwaltungslösungen kommt, die den Willen des Gesetzgebers
umsetzen.
Das persönliche Budget ist eine andere Ausdrucksform der Komplexleistung,
denn seine im SGB IX vorgeschriebene bedarfsgerechte Bemessung setzt
eine trägerübergreifende Feststellung voraus. Und da stößt
das SGB IX derzeit an seine Grenzen, weil es hinsichtlich seines Rehabilitationsteils
- jedenfalls unmittelbar - nur für die Rehabilitationsträger
gilt.
Meine Damen und Herren, Sie wissen, dass der Deutsche Bundestag am 17.
Oktober das Gesetz zur Einordnung des Sozialhilferechts in das Sozialgesetzbuch,
kurz das SGB XII, beschlossen hat. Leider wird der Bundesrat heute beschließen,
auch zu diesem Gesetz den Vermittlungsausschuss anzurufen. Im Vermittlungsausschuss
wird das SGB XII in einer Reihe behandelt mit der Gemeindefinanzreform
und Hartz IV, der Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe,
auch hinsichtlich deren kostenmäßigen Auswirkungen. Und ich
sage es hier ganz deutlich: daran, dass es hierzu gekommen ist, war
die für die Teilhabe behinderter Menschen verantwortliche „Szene“
nicht unbeteiligt. Das drückt sich dann so aus, wenn im Zusammenhang
mit dem SGB XII unter der Überschrift diskutiert wird: „Folgt
dem Einstieg in den Paradigmenwechsel jetzt der Ausstieg?“
Worum geht es im SGB XII? Es geht um die Stärkung der Selbstbestimmung
und Eigenverantwortung. Was ich anfangs in Richtung Rehabilitationsträger
gesagt habe, gilt auch hier: Es geht nicht darum, herkömmliche
Strukturen zu perpetuieren. Und das bedeutet, wenn jahrelang erhobene
Forderungen aufgegriffen werden, dann muss man auch hierzu stehen wollen,
selbst dann, wenn man mit den in anderen Gesetzgebungsvorhaben getroffenen
Entscheidungen nicht oder nicht so einverstanden ist.
Alles andere kann sonst sehr leicht so verstanden werden, als habe man
frühere Forderungen zwar erhoben, aber doch eher aus Kritik am
bestehenden System formuliert und nicht ernsthaft gewollt, dass solche
Forderungen auch umgesetzt werden.
- Wir pauschalieren auch bei den Regelsätzen immer dort stärker,
wo dies sinnvoll ist. Sie umfassen jetzt auch die so genannten laufenden
Leistungen. Nicht einbezogen werden die Kosten für Unterkunft
und Heizung sowie die Leistungen für die Erstausstattung von
Wohnraum, für die Bekleidung und für mehrtägige Klassenfahrten.
- Wir erhöhen die Regelsätze für Haushaltsangehörige
mit kleinen Kindern und senken sie für ältere Kinder etwas
ab, in dem wir die bisherigen 4 Altersstufen auf 2 Altersstufen reduzieren.
Jeder Insider weiß, dass die bisherigen Regelsätze für
Haushaltsangehörige im internationalen Vergleich an der Spitze
liegen und es Forderungen gibt, sie abzusenken. Für kleinere
Kinder tun wir richtigerweise das Gegenteil.
- Bisher ist der Mehrbedarf für Alleinerziehende von der Anzahl
der Kinder und ihrer Altersstruktur abhängig. Künftig erhalten
alle Alleinerziehenden einen Mehrbedarf.
- Die Möglichkeiten für aktivierende Leistungen werden ausgeweitet
mit dem Ziel, auch Menschen, die nur bis zu 3 Stunden täglich
arbeiten können, die Führung eines eigenverantwortlichen
Lebens zu ermöglichen.
- Der Grundsatz „ambulant vor stationär“ wird gestärkt.
Wenn es in solchen Zeiten wie heute einfach nicht durchgängig
möglich ist, dies dadurch zu bewerkstelligen, dass ambulante
Leistungen finanziell ausgebaut werden und deshalb Anreize für
stationäre Leistungen eingeschränkt werden und dies sozialverträglich
geschieht, frage ich ernsthaft: Was ist dagegen wirklich einzuwenden?
Und was geschieht eigentlich wirklich?
Beim Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen werden Unterhaltspflichtige
heute grundsätzlich herangezogen. Künftig wird hier bei
volljährigen, behinderten oder pflegebedürftigen Kindern
nicht mehr unterschieden, ob sie vollstationär untergebracht
sind oder nicht. Einheitlich werden hier pauschal 20 € festgelegt.
Der ambulante Bereich wird damit verbessert, Anreize für die
stationäre Unterbringung werden abgebaut.
- Behinderte und pflegebedürftige Menschen werden von der Vermutung
freigestellt, dass Mitbewohner einer Wohnung sie finanziell unterstützen.
Sie haben also künftig Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt.
- Die Besserstellung der in Einrichtungen lebenden Leistungsberechtigten
bei den Einkommensgrenzen wird dadurch beseitigt, dass alle Grenzen
auf das Doppelte des Eckregelsatzes vereinheitlich werden. Dadurch
wird die Mehrheit der Berechtigten, die bisher mit der eher knapp
gehaltenen unteren Einkommensgrenze auskommen mussten, besser gestellt.
- Die allgemeine Vermögensfreigrenze für behinderte oder
pflegebedürftige Menschen wird um ca. 300 € angehoben. Dafür
wird die erhöhte Freigrenze für schwerstpflegebedürftige
Menschen gestrichen, denn was hat der Grad der Pflegebedürftigkeit
mit der Vermögensfreigrenze zu tun?
- Das Arbeitsförderungsgeld wird künftig auch bei ambulant
lebenden behinderten Menschen nicht mehr als Einkommen angerechnet.
Und jetzt noch
- diese angebliche Unzumutbarkeit, dass bei Verhandlungen über
Leistungs- und Vergütungsvereinbarungen in Einrichtungen die
Finanzkraft der öffentlichen Haushalte angemessen zu berücksichtigen
ist. Das wird dann als „Sozialhilfe nach Kassenlage“ bezeichnet.
In Wirklichkeit ist es ein Schutz gegen das heute ständig kritisierte
angebliche Diktat der Leistungsträger. Denn was wird heute beanstandet?
Es wird beanstandet, dass angeblich Leistungsvereinbarungen nicht
abgeschlossen und Vergütungen einseitig festgelegt werden. Dies
hat mit der Neuregelung ein Ende. Künftig muss verhandelt werden
und zwar auch über Leistungsvereinbarung. Zugleich wird die Schiedsstellenfähigkeit
auch für Leistungsvereinbarungen eingeführt und die „Angemessenheit“
ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der in vollem Umfang, auch durch
die Schiedsstelle - überprüfbar ist. So wird eine sinnvolle
Regelung in der öffentlichen Darstellung in ihr Gegenteil verkehrt.
So - das Thema Unmut ist jetzt bei mir abgehakt - und ich komme zurück
auf das persönliche Budget.
Wir wollen „benutzerfreundliche“ Budgets „aus einer
Hand“. Deshalb sieht das Gesetz im Rahmen der Novellierung von §
17 SGB IX (Artikel 8 - Änderung des SGB IX) auch ausdrücklich
persönliche Gesamtbudgets als trägerübergreifende Komplexleistungen
vor. Das Gesamtbudget wird dabei als Summe aller im Einzelfall zu erbringenden
Geld- und Sachleistungen verstanden, das neben den Leistungen eines Rehabilitationsträgers
als Teilbudget auch die Leistungen anderer Sozialleistungsträger
– wie z.B. der Pflegekassen und Krankenkassen - umfasst, die keine
Rehabilitationsleistungen sind. Es wird deutlich, dass Ziel der individuellen
Komplexleistung eine zwischen den beteiligten Leistungsträgern abgestimmte
Leistungserbringung ist, die bei den Leistungsberechtigten als Leistung
„aus einer Hand“ ankommt, ohne hierdurch die trägerbezogenen
Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten zu ändern.
Dadurch, dass die Leistungsberechtigten über einen längeren
Zeitraum in der Regel eine Geldleistung aus „einer Hand“ erhalten,
entstehen für sie sachliche, zeitliche und soziale Dispositionsspielräume,
was den besonderen Reiz eines persönlichen Budgets ausmacht. Den
Leistungsberechtigten wird die Möglichkeit eröffnet, durch eine
bedarfsgerechtere Organisation ihrer Hilfen diese besser als im Rahmen
standardisierter Vollversorgung im stationären Bereich zu gestalten.
Das Gesetz legt definitorisch fest, welche Leistungen überhaupt budgetfähig
sind. Es kann sich hierbei über die Leistungen zur Teilhabe hinaus
nur um solche Leistungen handeln, die sich über einen längeren
Zeitraum regelmäßig wiederholen und sich auf alltägliche
und regiefähige Bedarfe beziehen. Gelegentliche sowie kurzfristige
Hilfebedarfe und einmalige Leistungen werden damit ausgeschlossen. Diese
Leistungen können selbstverständlich daneben erbracht werden.
Typische budgetfähige Leistungen können insbesondere die Hilfe
zur Mobilität, Hilfe zur Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft, oder
Hilfen zur häuslichen Pflege oder Krankenpflege sein. - Selbstverständlich
ist, dass der behinderte Mensch aus dem Budget auch wieder „aussteigen“
kann.
Das Persönliche Budget setzt sich in der Regel aus einer oder mehreren
in Geld bemessene Einzelleistungen zusammen. Lediglich in begründeten
Ausnahmefällen ist die Ausgabe von Gutscheinen zulässig.
Auch ein Persönliches Budget kann natürlich nicht losgelöst
von finanziellen Rahmenbedingungen gesehen werden. Aber dies muss mit
Augenmaß erfolgen. Daher ist eine Obergrenze des Gesamtbudgets grundsätzlich
gesetzlich festgelegt. Damit sollen Leistungsausweitungen und damit unkalkulierbare
Mehrkosten für die Leistungsträger vermieden werden. Die Höhe
des Gesamtbudgets soll danach im Einzelfall die Kosten aller ohne Budget
zu erbringenden, bisher individuell festgestellten Leistungen, nicht überschreiten.
Bei Neufällen soll die Höhe des Gesamtbudgets die Kosten aller
individuell erst festzustellenden Leistungen nicht überschreiten.
Aber auch von diesem Grundsatz kann in besonders begründeten Ausnahmefällen
abgewichen werden. Dies könnte geboten sein, wenn den bisher stationär
betreuten Leistungsberechtigten nur so ein Umsteigen auf ambulante Betreuung
ermöglicht werden kann.
Ein beauftragter Leistungsträger soll die Leistungserbringung „aus
einer Hand“ sicherstellen. Beauftragter Träger ist der nach
§ 14 des Neunten Buches erstangegangene Träger, wenn er Leistungen
im Rahmen des Persönlichen Budgets zu erbringen hat. Eine Beauftragung
erfolgt jedoch nur, wenn das Persönliche Budget Leistungen mehrerer
Leistungsträger enthält.
Flankierend zu der gesetzlichen Vorschrift wird eine Verordnung zur Ausführung
von Leistungen zur Teilhabe durch ein Persönliches Budget erlassen
werden. Dort wird neben dem Inhalt der Persönlichen Budgets auch
das Verfahren und die Zuständigkeit der beteiligten Leistungsträger
konkretisiert. Diese Verordnung soll zeitgleich am 1. Juli 2004 in Kraft
treten.
Für die Zusammenarbeit wird folgendes Verfahren vorgesehen:
Ein Antrag auf Leistungen durch ein Persönliches Budget kann bei
allen beteiligten Rehabilitationsträgern, Pflegekassen, Integrationsämtern
und den gemeinsamen Servicestellen gestellt werden. Die Koordinierung
der verschiedenen Leistungsträger erfolgt nach § 10 des Neunten
Buches. Dies bedingt, dass alle beteiligten Leistungsträger gemeinsam
mit dem Leistungsbeauftragten die nach dem individuellen Bedarf voraussichtlich
erforderlichen Leistungen ermitteln und diese dann schriftlich zusammenstellen.
Die beteiligten Leistungsträger stellen anschließend unter
Anwendung ihrer Leistungsgesetze den individuellen Bedarf fest. Anschließend
beraten sie und der beauftragte Leistungsträger gemeinsam in einem
Konferenzverfahren, dem so genannten Einschätzungsverfahren, die
Ergebnisse der von ihnen getroffenen Feststellungen. Darüber hinaus
nehmen sie vor allem Stellung zu dem Bedarf, an budgetfähigen Leistungen,
der Höhe des Persönlichen Budgets in Geld und über den
Inhalt einer abzuschließenden Zielvereinbarung. An dem Einschätzungsverfahren
werden die Antrag stellende Person, aber auf ihr Verlangen auch eine Person
ihrer Wahl beteiligt. Das Einschätzungsverfahren ist in der Regel
im Abstand von zwei Jahren zu wiederholen. Dies dient der Förderung
der eigenverantwortlichen Budgetverwaltung der Antrag stellenden Person
über einen längeren Zeitraum sowie der Verwaltungsvereinfachung.
Auf der Grundlage der abgegebenen Stellungnahmen haben die jeweils zuständigen
Leistungsträger dann abschließend über die budgetfähigen
Leistungen zu entscheiden und stellen dem beauftragten Träger das
auf sie entfallende Teilbudget innerhalb der gesetzlichen Frist zur Verfügung.
Der beauftragte Leistungsträger erlässt den Gesamtbescheid,
der alle beteiligten Leistungsbereiche ausweist. Darüber hinaus ist
der Beauftragte zur weiteren Ausführung des Gesamtbescheides legitimiert
und damit auch zur Auszahlung der Gesamtleistung an die Antrag stellende
Person. Die vorgesehenen gesetzlichen Regelungen stellen sicher, dass
vor Inkrafttreten des Gesetzes begonnene Modellvorhaben zu Ende geführt
werden können. Weiterhin ist zwingend vorgesehen, in der Zeit vom
1. Juli 2004 bis zum 31. Dezember 2007 persönliche Budgets unter
wissenschaftlicher Begleitung zu erproben.
Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.
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